Індекс реформ: Висоти та низини третього кварталу 2024 року

Ратифікація Римського статуту Міжнародного кримінального суду виявилася найзначнішою реформою цього часу.

Протягом останніх кількох кварталів експерти дуже стримано оцінювали реформаторські зусилля влади. Однак третій квартал перервав цю традицію. Три регуляції: підписання Римського статуту, заборону російської церкви в Україні та "автоматичне" видавання УБД військовим експерти позначили як помітні реформи, а закон про "клуб білого бізнесу" назвали антиреформою. Далі пояснюємо чому.

35 ІЗ ДЕЯКИХ СОТЕНЬ

У третьому кварталі 2024 року центральні органи влади затвердили більше ніж 1,7 тисячі нових регуляцій. З цього масиву експерти Індексу реформ виокремили 35, які, на їхню думку, можуть суттєво вплинути на розвиток країни, якщо будуть успішно реалізовані. Вісім з цих змін отримали оцінку +2 або вище, що свідчить про їхній потенціал істотно трансформувати "правила гри" в конкретних секторах.

Діаграма 1. Розподіл регуляторних показників за набраними балами, третій квартал 2024 року.

Серед трьох найбільш значущих позитивних змін останнього періоду - ратифікація Римського статуту Міжнародного кримінального суду, що отримала +4 бали. Це рішення відкриває для України можливість активно впливати на формування порядку денного МКС, висувати кандидатури на посади суддів та прокурорів, а також брати участь у затвердженні бюджету суду. Окрім того, країна зможе застосовувати механізми МКС для розслідування воєнних злочинів, пов'язаних з агресією Росії. Хоча закон забороняє МКС притягувати українських військових до відповідальності впродовж наступних семи років, експертка Центру прав людини ZMINA Онисія Синюк зазначає, що така норма є спірною: "З листопада 2013 року МКС мав можливість розслідувати міжнародні злочини, скоєні на території України, незалежно від того, хто їх вчинив - громадяни РФ чи України. Немає підстав вважати, що ратифікація змінить цю ситуацію. Подання Україною заяви про невизнання юрисдикції суду щодо воєнних злочинів, які могли бути вчинені нашими громадянами, протягом семи років, є неоднозначним рішенням з точки зору справедливості та неупередженості правосуддя, а також у контексті того, як суд може інтерпретувати цю заяву".

Експерти високо оцінили зусилля уряду України в боротьбі з російським впливом, зокрема в релігійній сфері, присудивши їм +3,5 бала. Кабінет Міністрів ініціював законопроект, що забороняє діяльність церков, які мають зв’язки з Росією або підтримують агресію проти України. Це рішення викликало дискусії щодо доцільності втручання держави у релігійні питання; навіть Папа Римський висловив свою думку. Проте українці усвідомлюють, що російська церква тісно співпрацює з російською владою, виконуючи її завдання, спрямовані на дискредитацію української держави, тому заборона цієї церкви є важливим питанням національної безпеки.

Спрощений процес надання статусу учасника бойових дій (+2,25 бала) також отримав оцінку понад +2 бали, що, на думку фахівців, відокремлює важливі реформи від менш значущих. Це, зокрема, пов'язано з тим, що статус стосується великої кількості найвідповідальніших українців, які захищають країну від зовнішньої агресії. У третьому кварталі було зареєстровано близько мільйона осіб, які отримали цей статус за участь у боротьбі проти російської агресії з 2014 року. Кількість таких людей постійно зростає, оскільки війна та мобілізація тривають.

Спрощена процедура застосовується до всіх військовослужбовців, за винятком розвідників та працівників СБУ, які продовжуватимуть отримувати статус лише після подання через ТЦК або командиром документів на розгляд комісії, що займається визначенням статусу учасника бойових дій. Цей процес включає надання довідки про участь у бойових діях, основаної на копіях бойових донесень, військових журналів, польотних листів та інших документів. Водночас, за спрощеною процедурою, командири зобов'язані протягом п'яти днів з моменту виконання бойового наказу вносити відповідну інформацію до Єдиного державного реєстру ветеранів війни, і саме цей запис стане підставою для присвоєння військовим статусу учасника бойових дій.

Головним провалом кварталу став закон про "клуб білого бізнесу" (-1,5 бала), який отримав від експертів Індексу від'ємну оцінку, а отже, погіршує умови роботи в Україні. Оксана Кузяків, виконавча директорка ІЕД, пояснила, що "Ідея про "клуб білого бізнесу" (бізнес, який доброчесно платить податки) в теорії зумовлює позитивні асоціації, адже вона заснована на ризик-орієнтованому підході, що забезпечує більш раціональне використання ресурсів перевіряльних органів, яких, звісно, не вистачає для перевірки всіх.

З іншого боку, це суперечить основному принципу рівності "правил гри" для всіх учасників, оскільки буде сформована певна група підприємств, для яких встановлять інші умови. З урахуванням численних критеріїв і попереднього досвіду України, коли спеціальні умови призводили до корупційних ризиків і бажання отримати їх нечесним шляхом, можна стверджувати, що закон не принесе позитивних результатів, а навпаки, створить і закріпить нерівність у конкурентному середовищі.

Всі експертні оцінки нормативних документів від Індексу реформ доступні за цим посиланням.

Прогрес у напрямках індексації реформ.

У третьому кварталі 2024 року реформи охопили п'ять з шести ключових напрямів спостереження, за винятком енергетики, яка залишилась без змін. Найбільш активні зміни відбулись у бізнес-середовищі (12 реформ) та у сфері людського капіталу (11 реформ), причому у другому випадку реформи мали значно більший вплив. Кількість реформ у державному управлінні (5), монетарній системі (4) та державних фінансах (3) була приблизно однаковою, проте за загальною оцінкою балів реформ державне управління виявилось безсумнівним лідером.

Графік 2. Сума балів подій за напрямами, третій квартал 2024

Людський ресурс

Протягом трьох місяців у цій галузі було зафіксовано 11 реформ, серед яких виділяються дві ключові: заборона функціонування ворожих релігійних установ та автоматичне надання статусу учасника бойових дій військовослужбовцям, які беруть участь у конфлікті на передовій.

У фокусі уваги змінотворців у третьому кварталі опинилися права дітей та освіта. Закон про запобігання насильству над дітьми (+2 бали) фіксує, що дитина може стикатися з булінгом не тільки в освітньому середовищі, а й під час перебування в інших дитячих колективах (у спортивних секціях, тематичних гуртках тощо). Тому всі заклади, що працюють з групами дітей, мають розробити внутрішні положення про протидію насильству. А місцева влада у громадах має створити програми для кривдників та для постраждалих від насильства. Постраждалі проходитимуть їх за бажанням, а кривдники - за рішенням суду, батьків чи добровільно.

Методика оцінювання ризиків безпеки в системі освіти (+1 бал) від уряду дає змогу виміряти вплив війни на конкретний заклад освіти. Є п'ять рівнів ризику: від задовільного, який дозволяє очний формат навчання, до непереборного для закладів освіти на окупованих територіях та у громадах, де тривають бойові дії. Рівень ризику буде врахований під час розподілу державних субвенцій та вибору громад для будівництва укриттів.

Істотні зміни очікують систему дошкільної освіти. Ухвалений закон (+1 бал) робить обов'язковою дошкільну освіту для дітей з п'яти років та пропонує новий, більш гнучкий, підхід до її організації. З'являється можливість створювати мобільні (облаштований транспортний засіб, наприклад, автобус), сімейні (у приватному будинку), мінісадки (до п'яти дітей). Не забули і про різні потреби дітей та їхніх батьків: під час облаштування території належить враховувати потреби людей з інвалідністю, представникам національних спільнот мають на запит батьків створити окремі групи з освітою їхньою рідною мовою, а дітям із порушеннями слуху - забезпечити освіту жестовою мовою.

Реформи дійшли й до старшої школи. Уряд ухвалив новий державний стандарт профільної середньої освіти, який набуде чинності з 1 вересня 2027 року, а пілотні проекти стартують вже у 2025 році. Згідно з новими принципами, учні ліцеїв (10-12 класи), коледжів та училищ отримають можливість вибирати профіль загальної середньої освіти з чотирьох основних кластерів: природничого, мовно-літературного, історико-суспільного та інформаційних технологій. З кожним роком навчальні програми будуть передбачати зменшення кількості годин загальноосвітніх предметів на користь більшої кількості годин у спеціалізованих дисциплінах, відповідно до обраного напрямку.

Кілька змін стосуються медичної сфери. На перетині освіти й медицини - впровадження дуальної освіти для медиків (+1 бал). Спочатку ідею протестують на спеціальності "Терапія та реабілітація" в чотирьох університетах, що взяли участь у "пілоті". Практика займатиме 45-60% часу навчання. Обрати таку форму навчання зможуть студенти, що вже щонайменше три роки провчилися за фахом.

Крім того, Національна служба здоров'я України тестує нові підходи до фінансування лікарень. Йдеться про середньострокову модель контрактування (+1,25 бала). Договори тривалістю до трьох років зможуть укладати лікарні "первинки", заклади, що надають екстрену допомогу, та спеціалізовані (кластерні й надкластерні) лікарні.

Уряд ухвалив зміну, яка спростить дослідницьку роботу в медичній сфері (+1 бал) - врегулював діяльність біобанків, де зберігаються біологічні зразки людей (кров, слина, волосся тощо). Створювати чи користуватися послугами біобанків зможуть лікарні, фармацевтичні компанії, університети, але тільки для біомедичних досліджень та використання їхніх результатів для сфери охорони здоров'я. Власники біобанків мають отримати обов'язкову згоду від донора на збір його біозразків та пов'язаних із ними даних.

Позитивним кроком, на думку експертів, стало закладення підвалин для роботи у культурній сфері на деокупованих територіях. Уряд створив резерв працівників культурної та інформаційної сфери для такої роботи (+1 бал). Це "потрібно ще до деокупації відповідних територій для того, щоб не допустити інституційного вакууму після довгоочікуваного звільнення", - пояснює ідею Міла Шевченко, координаторка проєктів ГО "КримSOS". Однак для учасників такого резерву можуть бути й ризики, про що зазначає нардеп Віталій Безгін: "Постане фактор безпеки: чи готові вони покинути свою родину, поїхати туди, де їх можуть застрелити? Не хочу нікого лякати, але такі ризики можуть бути на території, що була окупована 10 років, де мізки людей просякли російською пропагандою та ненавистю до нас".

ДІЛОВЕ ОКРУЖЕННЯ

У цій галузі в третьому кварталі було реалізовано 11 реформ, а також відзначено антиреформу, що отримала назву "клуб білого бізнесу".

Більшість із них стосувалися регулювання різних галузей для гармонізації українського законодавства з європейським. Нові правила роботи отримали винороби (+1 бал), виробники та імпортери хімічних речовин в обсязі понад 1 тонну на рік (+1,25 бала), нерезиденти, що займаються будівельними роботами (+1,75 бала).

Уряд України розпочав реформи в сфері транспорту. Міністерство розвитку громад і територій взяло на себе зобов'язання створити список легальних автостанцій (+1,5 бала). Відповідно до нових норм, власники автостанцій повинні будуть самостійно подавати інформацію про свої об'єкти до реєстру (до 2020 року процес ліцензування автоперевезень був обов'язковим). Лише ті автостанції, що внесені до реєстру, матимуть право бути зазначеними у схемах руху автобусів. Для того, щоб зареєструвати автостанцію, власник повинен підтвердити свої права на нерухомість через Державний реєстр речових прав. Ця процедура допоможе забезпечити прозорість у володінні станціями і дозволить пасажирам та перевізникам подавати скарги до відповідних органів. Також уряд змінив підхід до забезпечення безпеки пасажирів (+1,5 бала). Раніше пасажир самостійно страхував себе, купуючи квиток, і відповідна інформація була на ньому. Тепер, подібно до водіїв, страхування відповідальності ляже на перевізника. Новий урядовий наказ регулює міжміські перевезення пасажирів та охоплює страхування шкоди, завданої життю і здоров'ю пасажирів, а також їхньому багажу.

На фармацевтичному ринку відбулися кілька значних змін. Закон, що регулює паралельний імпорт медикаментів (+0,13 бала), тепер дозволяє імпортувати ліки не лише безпосередньо від виробників, але й через їхніх уповноважених дистриб'юторів. Це має на меті збільшити асортимент лікарських засобів та знизити їхню вартість. Для запобігання фальсифікаціям уряд запровадив обов'язкове 2D-кодування на упаковках медикаментів (+1 бал), яке стане обов'язковим з 2028 року. Крім того, новим законом про маркування лікарських засобів (+1 бал) депутати встановили заборону на розміщення реклами на упаковках ліків, що має на меті захистити покупців від можливих маніпуляцій.

Закон про запобігання промисловому забрудненню (+1 бал) впроваджує для промислових підприємств єдиний інтегрований дозвіл на викиди замість окремих дозволів на викиди у повітря, спецводокористування та поводження з відходами. Щоб його отримати, підприємства мають здійснити екологічну модернізацію обладнання та впровадити європейські методи управління, спрямовані на зменшення промислового забруднення. Оксана Кузяків, виконавча директорка ІЕД, коментує, що це "важливий крок для наближення України до стандартів Європейського Союзу, адже закон імплементує вимоги Директиви 2010/75/ЄС Європейського парламенту та Ради про промислові викиди. Це поліпшить екологічну ситуацію в країні та підвищить шанси України на євроінтеграцію, а також зробить нашу продукцію більш конкурентоспроможною на європейському ринку". Натомість українські виробники, а саме об'єднання підприємств "Укрметалургпром", менш оптимістичні: "На відміну від Директиви ЄС, українська промисловість обмежена максимальним семирічним строком відступу від НДТМ (тимчасового відхилення), а також неможливістю отримати спеціальний дозвіл, який передбачає закриття установки в разі економічної недоцільності проведення її модернізації, на строк більш ніж 10 років (ч.5 ст.29) - тобто до 2035 року. В умовах продовження активних бойових дій, перебоїв із постачанням електроенергії, неможливістю залучення фінансування та реалізації великих інвестиційних проєктів це загрожує закриттям більшості великих українських промислових виробництв".

ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ

У третьому кварталі ми зафіксували п'ять важливих змін у цій сфері. Окрім ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, яка стала найбільшою реформою кварталу, помітний поступ у децентралізації та цифровізації державних послуг.

Восени Президент підписав новий закон, що відновлює середньострокове бюджетне планування для місцевих органів влади (+2 бали). "Минулого року вже було відновлено середньострокове планування на рівні державного бюджету (Бюджетна декларація затверджена цьогоріч), тому логічно поширити цю практику на місцеві бюджети", - зазначила Юлія Маркуц, керівниця Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки. Цей закон надає можливість затверджувати місцеві бюджети з дефіцитом, якщо це можна обґрунтувати, наприклад, через інвестиції в довгострокові фінансові інструменти, і уточнює правила залучення місцевих позик. Тепер місцеві громади матимуть можливість рефінансувати свої попередні борги на більш вигідних умовах та отримувати кредити під гарантії, погоджені з Міністерством фінансів. Це має на меті зменшити боргове навантаження на бюджети місцевих громад.

Законодавство, що стосується інституту старост, стало позитивним кроком уперед. Раніше старостинський округ міг бути створений лише за умови, що в ньому проживає не менше 500 осіб. Тепер же ця вимога знижена, і округи можуть утворюватися навіть на малонаселених територіях з населенням у 200 осіб. Закон також вносить зміни в процедури звільнення та призначення старост: староста має можливість піти у відставку за власним бажанням у випадку окупації або оточення округу, а під час мобілізації голова громади має право самостійно призначити особу, яка виконуватиме його обов'язки. Додатково, якщо місцева рада відхилила три кандидатури на посаду старости й сесії ради не проводяться без поважних причин протягом більше трьох місяців, голова громади може призначити старосту самостійно.

Експерти Індексу оцінили систему "єДозвіл" на +2 бали, що свідчить про її перехід до електронного формату. "Тепер державні органи передають відповідальність за підтвердження раніше виданих дозволів на особу. Це створює значні затримки як для бізнесу, так і для громадян. Завдяки "єДозволу" державні структури зможуть отримувати необхідні підтверджувальні документи самостійно через електронну платформу, що дозволить їм виконувати перевірки без участі бізнесу або фізичних осіб, які були зобов'язані надавати ці документи", - підкреслив Олександр Почкун, співзасновник і управляючий партнер Baker Tilly в Україні.

Переходити на онлайн-формат і Містобудівний кадастр (+1 бал). З моменту його запуску всі затвердження та коригування містобудівної документації повинні виконуватися виключно через Реєстр містобудівної документації Містобудівного кадастру. Це також стосується проєктів, які були ініційовані до його впровадження.

ХТО Є ГОЛОВНИМ АГЕНТОМ ЗМІН?

Вже другий рік поспіль, починаючи з 2023 року, Кабінет Міністрів виступає головним рушієм реформ. Цього разу уряд представив 20 нових ініціатив (16 постанов та чотири законопроєкти) з 35 ухвалених у третьому кварталі. Додатково до списку реформ увійшов наказ Міністерства інфраструктури, який зобов'язує перевізників страхувати пасажирів під час поїздок (+1,5 бала). Окрім цього, вісім законопроєктів, що стосуються реформ, були зареєстровані народними депутатами, чотири ініціативи розробив Національний банк України, а ще дві - за ініціативою Президента.

Графік 3. Реформаторські ініціативи в третьому кварталі 2024 року

У третьому кварталі 2024 року порівняно з попереднім кварталом:

● Кількість реформ залишилася практично незмінною - 35 у порівнянні з 36 у другому кварталі;

● Середній бал за раунд залишився на низькому рівні - 0,86 (у другому кварталі він становив 0,76) при оцінюванні в діапазоні від -5 до +5.

● Середня оцінка заходу залишилася на рівні 1,3 бала, так само як і в минулому кварталі.

Графік 4. Середньоквартальні показники Індексу реформ

ЗАКЛЮЧЕННЯ

У третьому кварталі реформи переважно відбувалися в бізнес-секторі та сфері розвитку людського капіталу. У бізнесі основним фактором змін була євроінтеграція, оскільки більшість нововведень спрямовані на приведення українського бізнес-регулювання у відповідність з нормами ЄС. Що стосується людського капіталу, зміни зумовлені як війною, так і потребами майбутньої відбудови. Прийняті в цей період рішення допоможуть створити інклюзивне та безпечне освітнє середовище, а також прискорять інтеграцію молоді до трудового ринку.

Переважна частина змін, ухвалених у цьому кварталі, дасть результати лише в середньо- та довгостроковій перспективі, якщо їх вдасться реалізувати. Той факт, що уряд не тільки реагує на нагальні проблеми, а й займається стратегічним розвитком, викликає позитивні сподівання.